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中国城乡建设用地二元化的时代或将终结。 本报近日获悉，将于10月份召开的中共十七届三中全会主题将锁定在农村改革发展问题。据业内人士分析，此次会议或将研究包括土地改革在内的农村综合改革问题上。该人士表示，变革的重点或将落在明晰集体土地产权上，其中农村建设用地，特别是宅基地的流转问题可能获得重大突破。 农业部课题组相关人士日前对媒体也公开表示了当前土地改革的目标，即在保持现行土地所有制度不变的前提下，建立统一的城市与农村土地使用权体系，要把农村集体建设用地明确为法定不动产，其转让过程也要按照不动产属性进行市场流通，由此形成“全国统一的土地使用权法律体系，体现平等性、有偿性、期限性”。 据国土资源部统计，目前我国农村集体建设用地面积为4亿亩。如此巨量的土地与城市建设用地纳入同一使用权体系，无疑将彻底改变房地产上游土地市场格局。 保障农民产权是关键 保障农民权益，强化农民的土地财产权，为此轮土地改革的前提。 此前，国务院发展研究中心农村部副部长徐小青曾对媒体透露：“在10月份举行的十七届三中全会上，现行国家和集体土地所有制度并不会发生变化，初步改革的内容将落在集体土地财产权方面。” 在现行的《土地管理法》当中，农村土地属集体所有，农民通过联产承包制而获得有年限的使用权。 “正是由于作为集体成员的农民个人对集体所有土地原则上没有所有权，只有使用权，而集体这一所有者又不够明确，导致本来对集体土地仅仅具有经营、管理权限的乡镇集体经济组织或村民委员会，便往往以集体所有者的名义为农民作主，在土地征用、承包、流转以及机动地的处置中侵害农民利益。”全国政协委员、民进中央常委蔡继明认为，在当前形势下，明确集体土地所有权主体才能进一步释放土地制度的能量。 据本报获悉，新一轮改革思路可能会延续农村土地承包责任制的制度外核。 根据农业部课题组新近披露的报告，本次改革的内容很可能先延长土地承包年限，采取永久性承包的方式，并赋予承包权更深范围的权能，例如承包权转让、抵押贷款等等。该报告明确指出，“不改变现行国家和集体土地所有制度，注重土地对农民的保障功能成为该项制度设计的指导思想”。 而此前流传的“将土地私有化直接走向市场”的方式则被诸多专家认为不可行。 全国政协常委、农业部农业贸易促进中心主任钱克明在9月2日的政协专题协商会上表示：“耕地在我国不仅具有生产等经济功能，更重要的是具有缓解就业压力和社会保障替代的功能。土地市场化的过程，同时也就是土地社会保障和农业就业功能弱化的过程。” 宅基地有望流转 相比之下，农村建设用地领域的改革更为现实。目前农村建设用地富余甚至浪费，与城市建设用地严重不足的矛盾很可能促成农民宅基地市场化的破冰。 今年8月，国土资源部曾就全国范围内蔓延的小产权房问题向国务院提交专项调研报告。有业内专家均认为，很多小产权房实际上是在基层政府的主导之下，才能形成当前成片开发的规模。而在城市建设用地紧张，并开始侵蚀农村土地的时候，强化农民的土地财产权似乎成为首要任务。 “承包地要物权化，宅基地则要成为一个真正的产权。”徐小青说。 钱克明在考察了成都、重庆等统筹城乡综改试点后表示，城市建设用地不足和农村建设用地相对富余的问题在当前十分突出，可以考虑允许试验区在城乡建设用地指标上有一定的自主调剂权力，同时也严格要求试验区在制度设计上能确保城乡建设用地同质同价，而且土地流转收益要用于农业和农村发展。 此前各部门和地方出台的一系列政策亦可视为宅基地上市流通的前兆。 7月14日，国土资源部正式公布《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》，明确在2009年年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，对于非法使用的宅基地不予发证。这一措施被多数媒体解读为“对宅基地市场流通所作的基础性准备”。 而在广东等地，突破性的政策则已实施。2007年，广东省下发《关于加强农村宅基地管理的通知》，在坚持“一户一宅”的前提下，允许农民合法持有的宅基地上市流转，但限制是，农民转让后不能再申请任何宅基地。
(作者： 宋尧)
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